在有限的土地上(shang)，如何实现更高水平的利(li)用、更高质量的发展？近年来(lai)，我国持续优化土地利(li)用结构和布局，加大存量土地盘活利(li)用力度，提高土地利(li)用效率。然而，有些地方仍有大量低效用地亟(ji)待提质增(zeng)效，土地节约集约利(li)用水平还有较大提升空间。作为全国试点城(cheng)市，福(fu)建省泉州市以改(gai)革解难题(ti)，向(xiang)存量要空间，积极探索有效盘活低效用地新模式(shi)，推动低效用地再开(kai)发，促进(jin)城(cheng)乡高质量发展。
城(cheng)镇化是现代化的必由(you)之路，但“耕地和永久基本农田”“生态保护红线”“城(cheng)镇开(kai)发边(bian)界”是城(cheng)镇化进(jin)程(cheng)中不可(ke)逾越的3条红线。红线约束之下，工(gong)商(shang)业用地从哪(na)里来(lai)？未来(lai)发展空间在哪(na)里？如何平衡保护和开(kai)发？这些问(wen)题(ti)考验着各地的智慧。
曾经(jing)，福(fu)建省泉州市有不少低效用地，地形破碎、性质复杂、功能(neng)不清。2022年9月，泉州市被确定为全国唯一的盘活利(li)用低效用地试点，率先开(kai)始探索和实践。泉州市市长蔡战胜(sheng)表示(shi)，泉州将工(gong)业园区标准化建设作为转型升级的主战场，突出(chu)国土空间高质量重构、产业链高质量重塑，以产兴城(cheng)、以城(cheng)聚产、产城(cheng)联动，取得了初步成果。
近日，记者(zhe)深(shen)入泉州市下辖的石(shi)狮、晋(jin)江、德化等地展开(kai)调查(cha)，发现各地探索出(chu)许多卓有成效的好做法，加速盘活“沉睡(shui)”的土地资源，释放出(chu)大量发展空间，存量用地闲置低效与增(zeng)量空间紧(jin)缺的供需矛(mao)盾得到有效缓解。
向(xiang)低效用地要资源
福(fu)建素有“八山一水一分田”之称，是典型的山多地少地区。泉州市地处福(fu)建省东南部，依山面海，辖内山峦(luan)起伏，丘陵(ling)、河谷、盆地错落其间，其中山地、丘陵(ling)占泉州土地总面积的五分之四。泉州市自然资源和规划(hua)局党组书记、局长刘文发介绍，泉州山多地少，耕地碎片(pian)化，60%都是5亩以下的图斑。
从某种程(cheng)度上(shang)来(lai)说，土地指标就是“发展权”。然而泉州市耕地仅有102173.01公顷，城(cheng)镇村及(ji)工(gong)矿用地157253.65公顷。在用地指标日趋紧(jin)张的情(qing)况下，一边(bian)是新项目找(zhao)不到地方上(shang)马(ma)，另一边(bian)是碎片(pian)化的土地、厂房(fang)被闲置。面对有限的发展空间，如何提高土地利(li)用效率？
刘文发介绍，盘活利(li)用低效用地试点开(kai)展以来(lai)，泉州市坚持改(gai)革创新，统筹好保护自然资源、保障经(jing)济发展、维(wei)护群众权益的关系(xi)；坚持最(zui)严格的耕地保护制度，进(jin)一步加大耕地保护力度，统筹保护林地等生态用地，确保生态系(xi)统的完整(zheng)性和稳定性；盘活利(li)用低效用地，提升土地节约集约利(li)用水平，为推动泉州“强(qiang)产业、兴城(cheng)市”提供土地要素保障。
要盘活利(li)用低效用地，首先要搞清楚什么情(qing)况算低效用地，究竟有多少地是低效用地。泉州市盘活利(li)用低效用地试点办(ban)城(cheng)镇低效用地再开(kai)发组副组长黄建东介绍，低效用地的空间不同，其判别标准也不一样。由(you)于(yu)全国没有统一标准，需要自己探索。各地通过摸排，将低效用地分成不同类型，并针对盘活利(li)用提出(chu)不同的思路。
“1年多来(lai)，我们建立了完整(zheng)的低效用地评判标准，摸清了泉州低效用地底数。”刘文发说，他们从空间、经(jing)济、社会、生态效益四大维(wei)度，制定工(gong)矿、居住、商(shang)服、设施、村庄五大类型36项复合(he)化低效用地调查(cha)评价指标，解决了过去无标准、标准单一或(huo)不精细的问(wen)题(ti)。
由(you)此，泉州首次摸清25.6万亩低效用地和历史遗留建设用地底数。针对闲置低效用地现状，泉州陆续出(chu)台一系(xi)列举措(cuo)――制定试点工(gong)作实施方案、出(chu)台政策文件31份(fen)、初步构建“1+1+N”低效用地再开(kai)发制度体系(xi)、将低效用地盘活利(li)用工(gong)作纳入《泉州市国土空间总体规划(hua)（2021―2035年）》统筹编制……
泉州还选取了13个全域土地综合(he)整(zheng)治试点单元，其中，农用地整(zheng)理9.15万亩，建设用地整(zheng)理0.71万亩，生态保护修复4.87万亩，已新增(zeng)耕地2547.1亩，产生指标效益约13亿元；推进(jin)70个低效用地再开(kai)发试点项目，项目面积约为5.05万亩，预计盘活城(cheng)镇低效用地约1.83万亩。
泉州市自然资源和规划(hua)局党组成员、副局长王珏说：“试点有效提升了泉州的规划(hua)思维(wei)，引(yin)导了混合(he)用地的改(gai)造，让我们能(neng)更深(shen)入探索新产业、新业态的有效融合(he)。”
向(xiang)产城(cheng)融合(he)要效益
低效用地盘活，关键在于(yu)“活”。泉州是全国十大制造业基地之一，民营经(jing)济发达，小微企业众多。王珏告诉记者(zhe)，泉州低效用地再开(kai)发的堵点难点在于(yu)传统的统一收储(chu)改(gai)造模式(shi)难以平衡多方利(li)益，缺乏盘活闲置或(huo)低效工(gong)业厂房(fang)的有效路径。为有效盘活“小、散、乱”的低效工(gong)业用地，激活企业自身改(gai)造动力，实现产业可(ke)持续发展，泉州出(chu)台“激励+约束”集成政策，在激励放活的同时树立“防火(huo)墙”，探索一系(xi)列低效用地盘活新模式(shi)。
“产业社区”便是其中之一。在石(shi)狮服装(zhuang)智能(neng)制造园，记者(zhe)看(kan)到一个集生产、仓储(chu)、生活配套于(yu)一体的小微企业型产业社区。在功能(neng)布局上(shang)，产业社区规划(hua)建设了82亩容积率为3.0的标准厂房(fang)、105亩仓储(chu)研发销售中心、170亩圆通配套物流、57亩网商(shang)人才公寓。
福(fu)建石(shi)狮产业投资发展集团有限责任公司工(gong)作人员林仰嵩介绍，石(shi)狮服装(zhuang)智能(neng)制造园是由(you)国企、民企合(he)力改(gai)造的标准化项目。最(zui)初改(gai)造这个项目时，园区业态相对混乱，既有从事服装(zhuang)生产的，也有从事仓库、电商(shang)、酒水售卖的，不像现在以服装(zhuang)成品生产为主。项目启动改(gai)造后，公司清退了原来(lai)入驻的低效传统企业，并同步进(jin)行外(wai)立面、消防系(xi)统的改(gai)造完善，于(yu)2023年2月完成验收。
截(jie)至目前，该园区共清退与主导产业不符、低效益产出(chu)企业21家，引(yin)入的都是智能(neng)化设备占一定比例的规范(fan)企业；推动107亩既有厂房(fang)的标准化改(gai)造提升，满足(zu)不同类型企业的层高与楼板承重使用需求；通过对原宿舍楼的功能(neng)混合(he)和环境整(zheng)治，共提供846套人才公寓，以及(ji)影音活动厅、运动场地、咖啡馆等共享空间。
福(fu)建一笔成服饰(shi)科技有限公司是新近入驻该园区的企业之一，该公司董事长庄小清租下了园区的1栋楼和旁边(bian)的宿舍楼。他告诉记者(zhe)：“一笔成公司是专业生产保温、降温等功能(neng)性服装(zhuang)的高科技企业，这里的环境很(hen)适合(he)我们这种服装(zhuang)智能(neng)制造企业，企业生产和员工(gong)生活需求都能(neng)得到满足(zu)。园区租金1平方米只要十几元，而且石(shi)狮的政策很(hen)灵活，租金和税收挂钩，如果税收高，就可(ke)以降低租金。”
庄小清所说的租金与税收挂钩指的是石(shi)狮建立的厂房(fang)租金与纳税强(qiang)度挂钩机(ji)制。林仰嵩介绍，石(shi)狮服装(zhuang)智能(neng)制造园建成区在车间改(gai)造提升过程(cheng)中，制定标准厂房(fang)招商(shang)政策，明确承租企业须为服装(zhuang)生产企业，入驻前须为规模以上(shang)工(gong)业企业，单家企业承租面积不少于(yu)一整(zheng)层，年度纳税强(qiang)度亩均30万元。同时，实行财政贡献(xian)与厂房(fang)租金挂钩制度，承租企业年度纳税达到亩均32万元租金给予六折优惠；亩均40万元以上(shang)租金给予五折优惠；亩均48万元以上(shang)租金给予四折优惠，有效保证园区改(gai)造后的高效利(li)用。
除了石(shi)狮服装(zhuang)智能(neng)制造园外(wai)，晋(jin)江市集成电路科学园、城(cheng)东南滨(bin)江片(pian)区也是泉州打造的不同产业社区模式(shi)。针对产业空间分散、品质不高的问(wen)题(ti)，泉州树立“从生产园区驱(qu)动到品质社区驱(qu)动”理念，围绕实体经(jing)济发展特(te)征与“人―城(cheng)―产”服务需求，探索制定泉州产业社区规划(hua)建设标准，深(shen)化产业集群优化、产业城(cheng)市融合(he)、科技创新投入等方面的改(gai)革，立足(zu)泉州已形成的产业集群空间特(te)色与产业链发展目标，建设先进(jin)制造型、小微企业型、研发设计型3类产业社区。
“由(you)原有单一的工(gong)业园区升级成产业社区的变化，为泉州盘活利(li)用低效用地工(gong)作明确了方向(xiang)。”王珏说，泉州发挥增(zeng)量用地在片(pian)区统筹发展中的引(yin)领作用，以高质量的增(zeng)量建设用地吸引(yin)龙头企业入驻，通过上(shang)下游产业链配套，带动周边(bian)低效存量用地盘活，吸引(yin)相关产业企业入驻，实现产业集聚效应，提升片(pian)区土地利(li)用效益。同时，引(yin)导有条件的园区向(xiang)产城(cheng)融合(he)发展，将产业园区转变为产业社区，完善园区配套服务设施，既促进(jin)了土地功能(neng)复合(he)利(li)用，又(you)提升了土地利(li)用综合(he)效益。
向(xiang)全域整(zheng)治要空间
来(lai)到位于(yu)晋(jin)江城(cheng)市核心区的九十九溪流域田园风光(guang)全域土地综合(he)整(zheng)治项目现场，规模化的万亩良田、集合(he)住宅(zhai)、别致的商(shang)店……自然的田园生态系(xi)统与典型的闽南风格村落和谐共生。
项目所在地田洋自然村村民谢志荣(rong)说：“以前村里基本没有路，只有机(ji)耕路，村民们大都外(wai)出(chu)打工(gong)，村里的田地宅(zhai)子荒(huang)废了很(hen)多。现在项目进(jin)来(lai)了，路也通了，村民们的生产生活条件发生了很(hen)大的变化。”
在项目开(kai)展之前，这里的土地浪费问(wen)题(ti)严重且普遍。如何在做好耕地保护、生态保护的前提下，统筹优化生产、生活、生态空间，实现经(jing)济效益、社会效益和生态效益综合(he)发展，是泉州开(kai)展盘活利(li)用低效用地的重点之一。
得益于(yu)试点工(gong)作的开(kai)展，九十九溪流域田园风光(guang)全域土地综合(he)整(zheng)治项目以优化空间格局、保护耕地、提高建设用地使用效率为导向(xiang)，以农用地综合(he)整(zheng)理、低效建设用地整(zheng)理、生态保护修复、人居环境整(zheng)治为主要抓手，深(shen)化全域土地综合(he)整(zheng)治工(gong)作。通过低效用地复垦和闲置农用地整(zheng)理，开(kai)展高标准农田建设，农田耕作面积由(you)4535亩增(zeng)加到6200亩。
“在开(kai)展试点的过程(cheng)中，我们要守好群众利(li)益和耕地质量保护的底线。”刘文发说，泉州结合(he)县（市、区）资源禀(bing)赋，因地制宜探索形成多种“全域+”综合(he)整(zheng)治模式(shi)，如德化的“全域+现代农业发展”、晋(jin)江的“全域+城(cheng)乡一体化融合(he)”等。
美湖(hu)镇小湖(hu)村的公路旁，是一眼望不到边(bian)的高标准农田。德化县自然资源局副局长潘丽臻介绍，眼前的这片(pian)农田流转给了德化县中和农场，用于(yu)种植水稻和蔬菜。
美湖(hu)镇处于(yu)小尤溪流域上(shang)游，耕地集中分布于(yu)镇区所在的小盆地。潘丽臻说：“现在农村人口少，大多数是留守老人，很(hen)多耕地都撂荒(huang)了。”
在盘活利(li)用低效用地试点工(gong)作中，美湖(hu)镇围绕“全域+”模式(shi)，将土地综合(he)整(zheng)治与城(cheng)乡建设用地空间腾挪、林耕布局调整(zheng)、耕地补充(chong)、高标准农田建设、流域生态治理、全域旅游发展等结合(he)在一起。潘丽臻说：“目前我们已建成近800亩高标准农田，未来(lai)将进(jin)一步扩种到1000亩。亩产也从1000斤提高到1500斤，通过提高耕地产能(neng)，增(zeng)加农民耕种收入，直接受益农户达1000多户。”
小湖(hu)村党支部书记刘文世告诉记者(zhe)，试点后，村里的土地流转了近500亩，村集体收入增(zeng)加了2万多元。村里环境变好了，吸引(yin)越来(lai)越多的乡贤回乡，也带动了文旅发展。
试点开(kai)展以来(lai)，泉州还积极推进(jin)林地与耕地及(ji)其他地类之间的空间置换，梳理出(chu)坡度在15度以下的园地和林地10.71万亩，可(ke)新增(zeng)耕地8.7万亩；坡度在25度以上(shang)的坡耕地可(ke)调整(zheng)为林地2.01万亩，在安溪、永春、德化等地开(kai)展涉林调整(zheng)试点。
向(xiang)经(jing)营主体要活力
记者(zhe)在泉州采访时发现，低效用地盘活工(gong)作涉及(ji)面广、盘活利(li)用周期长。刘文发感慨地说：“这项工(gong)作开(kai)展难度大，一方面要协调多个部门，有些项目审批很(hen)麻烦；另一方面要兼顾各方面利(li)益，调动各方面的积极性。”
1年多来(lai)，泉州盘活利(li)用低效用地试点取得了一定成效，但也存在一些问(wen)题(ti)。刘文发告诉记者(zhe)，少数地方缺乏规划(hua)统筹思维(wei)，存在就项目论项目的想(xiang)法，导致低效用地再开(kai)发无法真正起到优化城(cheng)市土地总体结构和布局的作用。低效用地再开(kai)发的关键是解决原权利(li)人、政府与社会投资主体之间的利(li)益分配关系(xi)，但目前再开(kai)发收益分配制度还需进(jin)一步探索完善。低效土地退出(chu)机(ji)制不完善，导致原使用权人参与开(kai)发的积极性不高。如何引(yin)入社会资本，在鼓励改(gai)造模式(shi)多元化的背(bei)景下，建立既有弹性又(you)坚持底线原则的低效用地退出(chu)机(ji)制，成为推动低效用地再开(kai)发的主要难点之一。
在试点开(kai)展过程(cheng)中，泉州各地出(chu)现了多种盘活形式(shi)，如政府收储(chu)盘活、政府与企业联合(he)盘活等。在惠安县，当地创新“政企银”模式(shi)，通过政府搭台、企业实施、银行支撑(cheng)、镇村参与，建立综合(he)整(zheng)治市场化运营机(ji)制，完善整(zheng)治收益分配机(ji)制，鼓励社会资本投入，调动全民共整(zheng)共治的积极性。
惠安县黄塘镇盛丰(feng)农业有限公司蔬菜基地里，整(zheng)齐平坦(tan)的田地种满了绿油油的蔬菜。该公司总经(jing)理庄旭东说，公司在惠安共有2000多亩蔬菜基地，生产供应给西餐厅的球(qiu)生菜、西兰花等。
惠安文旅集团总经(jing)理何曲晴介绍，该项目以惠安文旅集团为实施主体，农发行提供授信资金3.8亿元，引(yin)进(jin)盛丰(feng)农业公司运营，集中流转土地3300亩，开(kai)展规模化经(jing)营，率先试行“两稻两菜”新型粮菜轮作模式(shi)。“这些田地流转到惠安文旅集团后，由(you)我们进(jin)行全域土地的综合(he)整(zheng)治、高标准农田提升、土壤改(gai)良，然后再引(yin)进(jin)龙头企业进(jin)行规模化种植。”何曲晴说。
通过“政企银”模式(shi)，惠安县改(gai)变了传统以农户为主体的“小农”模式(shi)，结合(he)农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改(gai)革实践经(jing)验，提高了村集体和村民收入。
刘文发表示(shi)，泉州将充(chong)分发挥经(jing)营主体在盘活利(li)用低效用地试点中的作用，结合(he)各方需求，优化低效用地再开(kai)发机(ji)制，探索资源资产组合(he)供应、地价支持、低效用地再开(kai)发收益共享等政策，激发经(jing)营主体参与开(kai)发改(gai)造的积极性。（本文来(lai)源：经(jing)济日报 记者(zhe) 薛志伟）