文/观察者(zhe)网专栏作者(zhe) 许(xu)振远
武汉大(da)学社会学院硕士研究生
4月初，河南省发改委网站发布了“2023年度河南省经济体(ti)制改革十大(da)案例名单”，其中排(pai)第一的是河南省委编办的《扎实推进事业单位重塑性改革 为现(xian)代化河南建设注入强劲动力》。
河南省委编办在文章中指出，从实际情况看，事业单位定位不准、职责不清、结构不优、效率不高等问题仍然存在。有(you)些机构存在职能弱化、业务萎(wei)缩，主(zhu)责主(zhu)业偏离了公益属(shu)性，与经济社会发展相脱节等问题；有(you)些机构存在职能交叉、分散(san)重复设置、“小散(san)弱”比例高等问题；有(you)人没事干、有(you)事没人干现(xian)象并存。
在改革做法方面，河南省委编办表示(shi)要“聚焦优化职能布局，实现(xian)整体(ti)重构重塑”“聚焦资源集约增(zeng)效，精简机构编制规模”“聚焦完善支持措施，推动改革行稳致远”。
而在近日，这一改革动向以“河南宣(xuan)布裁撤科(ke)级以下事业单位”的标题出现(xian)在热搜上，从中可见众多(duo)网友对于体(ti)制改革的关心和热情。评论看下来，网友的认(ren)知角度也不尽相同(tong)，从经济、财政到社会治(zhi)理、甚至考编等不一而足。
这一轮(lun)重磅改革，到底(di)改了什么(me)？笔者(zhe)将结合自己(ji)的基层调研经历，提供一个来自基层的视角。
河南事业单位改革改了什么(me)？
首先聊聊引爆话题的事业单位改革是怎么(me)一回事。
我们要先认(ren)识到一个事实：并不是如部分网友讨论的那般，因为某些问题，河南省“将要”裁撤科(ke)级以下的事业单位，而是河南省已经裁撤了这些单位。根据(ju)文章，河南省原则(ze)上不再保(bao)留科(ke)级和事业编制16名以下的事业单位，“空壳单位”“僵尸单位”以及特定历史任务已经完成的事业单位一律撤销。
而网友们很(hen)大(da)程度上忽视的一点是：文章明确指出了省直层面“原则(ze)上不再保(bao)留科(ke)级和事业编制16名以下的事业单位”，而在县市层面，并没有(you)提及这一要求(qiu)。实际上，在县市层面上的要求(qiu)相较于省直要稍微(wei)宽松一些，这也符合基层任务多(duo)、任务重、任务复杂(za)的情况。
其次，这些机构怎么(me)裁撤？
实际上也不是一些网友想象的那样直接(jie)开除，而是将很(hen)多(duo)省直机构进行合并和整理，将小的单位合并为大(da)的单位以提高管理效率。
例如文章中介绍的，省直改革中，将省地矿局、省有(you)色地质局、省煤田地质局、省核工业地质局及所属(shu)35个地勘类事业单位，整合组建“一局一院一集团”，把(ba)原来相互交叉的职能统一到新(xin)组建的省地质局，把(ba)几(ji)个系统的科(ke)研平台、设备仪器、科(ke)研人员汇聚到新(xin)组建的省地质研究院，把(ba)相关经营性业务集中到豫地科(ke)技(ji)集团。
在地方层面，裁撤的是如“七站八所”之(zhi)类的事业单位，主(zhu)要有(you)：一是乡镇直属(shu)事业站（所），包括房管所、农机站、农技(ji)站、水利站、城建站、计生站、文化站、广(guang)播站、经管站、客运站等；二(er)是县直部门(men)与乡镇双层管理的站（所），包括司(si)法所、土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫(wei)生院等；三是“条条管理”的机构，包括税(shui)务分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等。这些机构大(da)多(duo)合并为乡镇经济发展服(fu)务中心和乡镇社会发展服(fu)务中心，信用社一般成为地方的农村银行等。
改革后的党群综合服(fu)务中心“集成化”政务大(da)厅（资料图/新(xin)华社）
这些变动并不一定意(yi)味着编制人员数量的减少，具体(ti)改革力度还要看各地的执行情况。
再就是，如何(he)理解这一事业单位的体(ti)制改革？
这种体(ti)制改革一般是由点到面，逐步推进。当省级改革落实并且宣(xuan)布的时候，那至少三年、五年甚至十年前就已经在地方实验论证(zheng)过。
如果我们留意(yi)的话，会发现(xian)这一文章宣(xuan)布的事业编制改革是在由来已久(jiu)的行政管理体(ti)制改革之(zhi)下进行的一个小部分。而这一轮(lun)改革，实际上在十多(duo)年前就开始试点了。
2010年以来，按照(zhao)中央统一部署，一些地区开展了经济发达镇行政管理体(ti)制改革试点，以为探索和创新(xin)新(xin)型(xing)城镇化行政管理体(ti)制提供可借(jie)鉴(jian)的经验，如河南安阳市水冶(ye)镇就是被选(xuan)中的试点之(zhi)一。这些地方对于事业单位、政府架构的改革早已开始。之(zhi)后各省又确定过省级试点等，通过不同(tong)方式逐渐推广(guang)，直至近些年基本完成全省范围内的改革。
也许(xu)很(hen)多(duo)朋友对于这一改革过程不是很(hen)了解，但其实这与大(da)家的日常生活息息相关。如各个地方的“市民(min)之(zhi)家”“便民(min)服(fu)务中心”等一站式服(fu)务机构，就是这一行政管理体(ti)制改革不断深(shen)化的产物，而这一整合必然包括更深(shen)层次的政府组织的改变。
以江苏A镇为例看新(xin)一轮(lun)行政管理体(ti)制改革
乡镇政府作为政府网络的末梢，很(hen)多(duo)时候是上级任务的直接(jie)执行人，因此对于行政管理体(ti)制中基层的研究尤为重要。接(jie)下来笔者(zhe)将以调研的江苏A镇为例，从基层政府的视角来看看新(xin)一轮(lun)行政管理体(ti)制改革到底(di)都改了什么(me)。
A镇在2010年成为省经济发达镇行政管理体(ti)制改革试点镇。这些年来，其改革主(zhu)要包括以下几(ji)个方面。
一是对政府架构的重组。
在改革前，科(ke)室普遍有(you)三四十个，多(duo)的甚至有(you)六七十个，再加(jia)上七八个事业单位。这种架构是多(duo)科(ke)对一机构，即上位机构下面有(you)多(duo)个科(ke)室，村社区找镇政府是点对点找。这样的政府机构比较臃肿，且经常会出现(xian)部门(men)之(zhi)间任务分配不均的情况。
之(zhi)后的大(da)部制改革将这些科(ke)室整合为三个前台和七个后台，一共“一室八局一中心”的架构。其中，前台指直接(jie)和群众打交道的部门(men)，包括综合行政执法局（挂“应急管理局”牌子）、行政审批局（挂“便民(min)服(fu)务中心”牌子）、集成指挥中心；七个后台，包括党政办公室（挂“宣(xuan)传文明办公室”牌子）、党群工作局（挂“党建工作办公室”牌子）、财政和资产监督(du)管理局、经济发展局、农村工作局、社会治(zhi)理和社会事业局（挂“退(tui)役军(jun)人服(fu)务站”牌子）、建设管理局。除了综合行政执法局，所有(you)局室均不再内设科(ke)室，无科(ke)室层级，仅设股级干事岗位，形成了扁平化的行政管理体(ti)系。
改革之(zhi)后，村社区现(xian)在只(zhi)需要找到局里面，里面再找条线，局内部的沟通变得直接(jie)。上级分配任务也是分配到局室内，由局室再对人员进行统筹安排(pai)。这一改革与河南改革的结果类似(si)。
二(er)是镇政府权力的变化。
相比于后面几(ji)批改革试点镇，A镇最为突出的特点是，由于是第一批进行改革的试点镇，因此承接(jie)了较多(duo)的下放权限。相关改革的一项工作是对照(zhao)相应的法律条文，罗列权力清单，而根据(ju)权力清单，下放到该镇一级的审批与执法权限多(duo)达上千项。
权力下放，主(zhu)要是为了解决原先镇一级对事件“看得见、管不着”的局面。现(xian)在很(hen)多(duo)事项在镇一级就可以办结，既方便群众办事，镇一级对于环保(bao)、安全等很(hen)多(duo)方面的违法行为也有(you)了执法权。例如之(zhi)前售卖过期食品(pin)、偷排(pai)放等证(zheng)据(ju)难以保(bao)存的事件，镇上发现(xian)后原先要等县里来调查，这时间差就可能让证(zheng)据(ju)被破坏，现(xian)在镇一级可以直接(jie)处罚(fa)。
紧邻菜(cai)地的排(pai)污渠（资料图/新(xin)华网）
三是政府管理方式的变化。
原先政府要推动某些事项，由于条线的对应，对于没有(you)明确条线的事项会出现(xian)相互推诿的情况；推行大(da)部制改革之(zhi)后，很(hen)多(duo)事项只(zhi)需发到相应的局室，其落实就有(you)了责任人。如基层指挥中心，就可以一部门(men)承担多(duo)功能，再加(jia)上各种技(ji)术平台系统的联(lian)动、物联(lian)网传感(gan)器等科(ke)技(ji)的应用，预期可以起到实时监控(kong)、全程参与的效果。
对于A镇来讲(jiang)，成为改革试点意(yi)味着能享受到一些支持性政策(ce)。首先是资金方面，开始改革时每年增(zeng)长的税(shui)收可以留在镇上，这让镇一级有(you)钱(qian)完成更多(duo)工作；但是随着本轮(lun)改革趋于结束，这一政策(ce)取消了。其次在组织结构上，镇上有(you)了多(duo)个副处级编制，这让镇领导在市里沟通时能有(you)更多(duo)话语权，对领导仕途也有(you)所帮助。
几(ji)点商榷(que)
总的来看，截至目前，新(xin)一轮(lun)行政管理体(ti)制改革及其带来的益处有(you)很(hen)多(duo)，但依然存在一些值得商榷(que)的问题。
从改革内容上来说，一是架构上大(da)部制导致部门(men)和领导班子之(zhi)间不匹配，会出现(xian)多(duo)个领导管理一个部门(men)的情况。
上级对部门(men)数量的硬性要求(qiu)，使得部门(men)合并实际上只(zhi)是表面上对条线的合并。以民(min)政为例，社会治(zhi)理和社会事业局本质上是三套人马合并的，每套人马有(you)自己(ji)的班子领导和上级条线，实际的运行还是按各自的事务来，也没有(you)实现(xian)原先设想的对人才的综合使用。
二(er)是人事上会出现(xian)一些问题。
首先是同(tong)工不同(tong)编。人员的编制主(zhu)要有(you)公务员、事业编和编外(wai)人员三大(da)块。其中，公务员即政府正式人员；事业编是原来镇事业单位的编制，现(xian)在事业单位在基层是不实际运行的，人员全部统筹使用；而编外(wai)人员，相比之(zhi)下晋(jin)升空间有(you)限，各种人员的工资计算也各不相同(tong)。此外(wai)，权限下放时镇承担了很(hen)多(duo)原属(shu)于市一级的责任，但是市的相应人员并没有(you)随着权限下放到镇上，这就导致镇上的工作实际上是增(zeng)加(jia)了的。
另一个特殊情况是参公编制。该编制原来是城管局的，是市在镇上的派出机构。随着机构改革，在城管局的基础上成立(li)综合执法局，但是参公编制依然在市里。这些编制的工资、管理都在镇，但晋(jin)升等等还在市里，这就导致人员在工作、归属(shu)感(gan)等方面存在模糊不清的问题。
随着编制的减少，为了维持政府工作的正常运行，需要的广(guang)义上的编外(wai)人员可能是有(you)所增(zeng)加(jia)的。例如近年来基层常见的网格员，执法队(dui)一个人可能带好几(ji)个协管员等等。
由固定用人转向合同(tong)用人的人事改革，有(you)利也有(you)弊。有(you)利方面体(ti)现(xian)在，财政负担有(you)所缓解，有(you)效减少了多(duo)年后出现(xian)大(da)量的“退(tui)二(er)线”人员消耗巨额财政的可能，人员管理上也可避免(mian)出现(xian)考上编制就“躺平”的局面。但是从个人的发展来看，体(ti)制外(wai)的人和体(ti)制内的人对未(wei)来的发展预期相差颇大(da)，这就对人员责任感(gan)和激(ji)励机制等方面管理又提出了新(xin)的挑战。而近年来经常出现(xian)的所谓“临时工”的新(xin)闻，其实和这一编制的改革也有(you)一定关系。
图片来源：中国之(zhi)声
三是职权下放带来的一些问题。
每一批改革调整的任务和下放权数都不同(tong)。在后来的运行中发现(xian)，一些权限用到的频率非常低，一些权限用时专业性特别(bie)强，一些权放到镇上可能难以被监管。这给后面改革的镇也提了醒(xing)：后面改革的镇要的权基本有(you)几(ji)百项，但是由于一些法律规章的限制，加(jia)之(zhi)可能存在的推责问题，导致一些镇可以接(jie)权但现(xian)在还没有(you)接(jie)过去，这就使得日常运行会遇到一些难点。这次事件中，网友的评论对此也有(you)所反映。
一般来说，各级部门(men)都倾向于增(zeng)大(da)自己(ji)的权力，而这里却出现(xian)了少见的想要让权力收回的心理。这是因为权力大(da)致分两种：一种是政府对外(wai)治(zhi)理的权力，即“治(zhi)民(min)”；另一种是政府内部调整的权力，即“治(zhi)官”。行政体(ti)制改革过程中，主(zhu)要下放的权力是“治(zhi)民(min)”的权力，这种权力对基层政府来说实际上意(yi)味着负责更多(duo)的事务。而第二(er)种权力即人事、财政权力还在市里，镇上并不能自行安排(pai)人员，这就意(yi)味着镇上在需要多(duo)做工作的时候，人手并没有(you)相应增(zeng)加(jia)，换言(yan)之(zhi)，基层的工作量相比之(zhi)前有(you)所提升。
从改革的目的来说，大(da)部制的运行，一方面使得上级任务落实有(you)了主(zhu)体(ti)，另一方面也方便下级集中办事。但是在日常运行中，大(da)量事务依然是按条线分配落实的：镇级条线的负责人员只(zhi)需要找上级与下级的对应负责人就可以完成任务；局这一层某些时候并没有(you)发挥作用；名义上对外(wai)没有(you)了科(ke)室，但在实际运行中依然是科(ke)室运作。
这现(xian)实并不是工作人员的主(zhu)观想法导致，而是随着人员增(zeng)加(jia)与管理能力有(you)限这一结构性矛(mao)盾的不断发展而必然出现(xian)的结果。除了结构上科(ke)室有(you)其存在的必然性，从干部提拔来看，股级也是必要的。简单来说，大(da)部制下很(hen)难直接(jie)在几(ji)十人中找到储备干部，而正常的晋(jin)升渠道需要干部先在一个小部门(men)里管理几(ji)个人，然后从中选(xuan)出可以管理几(ji)十人的干部，这就是股级职位的另一作用。
目前本轮(lun)行政管理体(ti)制改革已趋于结束。对百姓而言(yan)，对此最直观的感(gan)受可能就是便民(min)服(fu)务大(da)厅的建立(li)，使得办理社保(bao)、税(shui)收等业务方便了很(hen)多(duo)。而政府内部，结构调整带来的效率的变化依然有(you)待进一步量化评判。无疑的是，一套好的制度设计可以释放出巨大(da)的效力，相应的改革也会因之(zhi)继续进行下去。
来源|底(di)线思维