城市化既是人类社会(hui)必然经历的进程，也是国家工业(ye)化、现代(dai)化发展程度(du)的重要标志。工业(ye)化一般是随(sui)着产业(ye)结构的变动，人口逐步由传统空间分散的农业(ye)向新兴空间集中的第二、第三(san)产业(ye)转移，也就是城市化的过程。在单一公有制和计(ji)划经济体(ti)制时期，农村人口向城市流(liu)动被严格限制，并为此建(jian)立起严格的户籍(ji)制度(du)。1950年至1980年，全(quan)世界城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，其中发展中国家由16.2%上升到30.5%，但是中国仅由11.2%上升到19.4%。中国城市化的缓慢并不是建(jian)立在工业(ye)发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业(ye)和国民经济增长速(su)度(du)并不算慢。据国外经济学学者麦迪森计(ji)算，从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4.9%，人均GDP增长2.9%，其中中国大陆GDP年均增长5.1%，人均增长2.9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。从1953年到1978年，我国城镇化率从13.3%提(ti)高到17.9%，但工业(ye)化率由19.8%提(ti)高到了44.3%。
改革开放前，中国城市化呈现出五个显著特点
由于人口流(liu)动受到严格限制，农村人口进入大中城市的可能性(xing)很小，因此发展小城镇的数量和规模成为1978年以前城市化的一个重要途径，即通(tong)过建(jian)立和发展小城镇来实现城市化。由于大城市土地资源昂(ang)贵等问(wen)题(ti)，许多发达国家的城市化也呈现出小城市化的特点。但在社会(hui)主义计(ji)划经济体(ti)制下，由于农业(ye)剩余非常有限、农村商品生产和集市贸易(yi)的萎缩，我国镇的人口增长很慢。据统计(ji)，1953年全(quan)国镇人口为3372万人，1976年为5040万人，1976年仅比1953年增加了约49.47%。同时，镇的数量不但没有增长，反而(er)有所下降。1954年全(quan)国共有建(jian)制镇5400多个，到1978年则降至2850个。由此可见，在1978年以前，“镇”并没有成为我国城市化的基地。改革开放以前，中国的城市化呈现出以下五个显著特点：一是政府是城市化动力机制的主体(ti)；二是城市化对非农劳(lao)动力的吸纳能力很低；三(san)是城市化的区域布局发展受高度(du)集中的计(ji)划体(ti)制的制约；四是劳(lao)动力的职业(ye)转换优(you)先于地域转换；五是城市运行机制具有非商品经济的特征。这种城市化导致城乡之间形成了相互隔离的二元社会(hui)，既阻止了农村人口向城市的自由流(liu)动，也阻碍了社会(hui)经济的全(quan)面发展。不过，我们也应看到这种二元体(ti)制在历史(shi)上所产生的积极作(zuo)用：一方面，就当时来看，这种城市化滞后，既推动了高积累下的工业(ye)体(ti)系(xi)早日建(jian)成，又(you)避免了发展中国家普遍出现的“过度(du)城市化”（高失业(ye)率、第三(san)产业(ye)过度(du)膨胀和城市贫(pin)民窟）。另一方面，作(zuo)为1978年以后改革发展的起点条件(jian)，它(ta)对工业(ye)化和城市化的推进都起到了“蓄之既久，其发必速(su)”的作(zuo)用，大大降低了经济发展的人力成本，这也是乡镇企业(ye)“异(yi)军突起”的主要制度(du)因素。近30年的优(you)先发展重工业(ye)，为改革开放以来轻工业(ye)和第三(san)产业(ye)的迅速(su)发展创造了来自供需两个方面的有利条件(jian)。而(er)城乡壁(bi)垒(lei)又(you)迫使农村优(you)秀人才(cai)不得不就地发展非农产业(ye)，并为此后走(zou)上以小城镇为主要依托的城市化道路(lu)打下了基础。
从农业(ye)支持工业(ye)、乡村支持城市到“反哺”、“城乡融合”
1979年9月，中共十一届四中全(quan)会(hui)通(tong)过《中共中央关于加快农业(ye)发展若干问(wen)题(ti)的决定》，提(ti)出“有计(ji)划地发展小城镇建(jian)设和加强城市对农村的支援(yuan)”，以推动农业(ye)农村现代(dai)化。根(gen)据这一部署，1980年10月，全(quan)国城市规划工作(zuo)会(hui)议明确我国城市发展方针为：“控(kong)制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。此后，党和政府出台了放宽建(jian)镇标准、就业(ye)限制和落户限制等一系(xi)列推动城镇化发展的政策(ce)措施，我国的城镇化进入快车(che)道。到2002年，第一产业(ye)在我国GDP中的比重已经大为降低，因此，中共十六大报告明确提(ti)出：“统筹城乡经济社会(hui)发展，建(jian)设现代(dai)农业(ye)，发展农村经济，增加农民收入，是全(quan)面建(jian)设小康社会(hui)的重大任务。”这是中共中央第一次从国民经济社会(hui)发展全(quan)局提(ti)出统筹城乡发展战略。此后，中央又(you)明确提(ti)出“两个趋向”的重大论断(duan)：“综观一些工业(ye)化国家发展历程，在工业(ye)化初始阶段，农业(ye)支持工业(ye)、为工业(ye)提(ti)供积累是带有普遍性(xing)的趋向；但在工业(ye)化达到相当程度(du)以后，工业(ye)反哺农业(ye)、城市支持农村，实现工业(ye)与农业(ye)、城市与农村协调发展，也是带有普遍性(xing)的趋向。”我国初步建(jian)立起“反哺”的制度(du)和政策(ce)框架，加大了“反哺”力度(du)。至2012年中共十八大前，我国的城乡关系(xi)突破了城乡二元结构，逐步由农业(ye)支持工业(ye)、乡村支持城市转变为工业(ye)支持农业(ye)、城市支持乡村的“反哺”和“城乡融合发展”。
推动形成新型工农城乡关系(xi)
中共十八大以后，我国城乡关系(xi)发展进入到一个新的发展阶段。中共十八大报告明确提(ti)出：“推动城乡发展一体(ti)化。解决好(hao)农业(ye)农村农民问(wen)题(ti)是全(quan)党工作(zuo)重中之重，城乡发展一体(ti)化是解决‘三(san)农’问(wen)题(ti)的根(gen)本途径。要加大统筹城乡发展力度(du)，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业(ye)反哺农业(ye)、城市支持农村和多予少取(qu)放活方针，加大强农惠农富农政策(ce)力度(du)，让(rang)广大农民平等参与现代(dai)化进程、共同分享现代(dai)化成果。”“加快完善城乡发展一体(ti)化体(ti)制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体(ti)化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体(ti)的新型工农、城乡关系(xi)。”
2017年10月，中共十九大报告明确提(ti)出，要“建(jian)立健全(quan)城乡融合发展体(ti)制机制和政策(ce)体(ti)系(xi)，加快推进农业(ye)农村现代(dai)化”。2020年10月，中共十九届五中全(quan)会(hui)进一步提(ti)出，要“全(quan)面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系(xi)，加快农业(ye)农村现代(dai)化”，并特别(bie)强调要“健全(quan)城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双(shuang)向流(liu)动，增强农业(ye)农村发展活力”。2022年10月，中共二十大报告明确指出：“全(quan)面建(jian)设社会(hui)主义现代(dai)化国家，最(zui)艰巨最(zui)繁重的任务仍(reng)然在农村。坚持农业(ye)农村优(you)先发展，坚持城乡融合发展，畅(chang)通(tong)城乡要素流(liu)动”；同时强调：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业(ye)转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建(jian)大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体(ti)的城镇化建(jian)设”。
在党和政府的领导擘(bo)画、大力推动下，我国城镇化率稳步提(ti)升，成就显著，从1978年的17.9%提(ti)升到2012年的53.1%，再到2023年的66.16%。与此同时，城乡关系(xi)日益密切，城乡融合发展也取(qu)得了丰硕成绩，尤其是2021年如期实现第一个百年奋(fen)斗目标——全(quan)面建(jian)成小康社会(hui)，我国迈上全(quan)面建(jian)设社会(hui)主义现代(dai)化国家新征程。
（作(zuo)者为当代(dai)中国研(yan)究所原副所长、研(yan)究员(yuan)）